Richtsnoeren

Inleiding

In de richtsnoeren worden de gebruiker aanvullende inlichtingen en goede praktijken aangereikt over de manier waarop een specifieke verwijzing naar behoren moet worden uitgevoerd, de voorwaarden waaraan een verwijzingsprocedure moet voldoen, evenals wat moet en wat juist niet mag worden gedaan, vergezeld van verwijzingen naar bestaande verwijzingsmechanismen. De richtsnoeren kunnen worden aangepast aan de nationale context en/of aan bestaande verwijzingsmechanismen ter ondersteuning van de inspanningen van de instanties om de mensenrechten van kwetsbare personen die internationale bescherming nodig hebben te vrijwaren. 

Wat is een verwijzingsmechanisme? 

Een verwijzingsmechanisme is een mechanisme dat tot doel heeft personen met speciale behoeften te herkennen, te beschermen en te ondersteunen door hen door te verwijzen, in samenwerking met de relevante overheidsinstanties en het maatschappelijk middenveld1. Verschillende landen hebben verwijzingsmechanismen ontwikkeld, teneinde de inspanningen die worden geleverd om de mensenrechten van personen te beschermen beter te kunnen coördineren. 

De verwijzingstoolkit omvat formulieren die kunnen worden aangepast en gebruikt om verwijzingsmechanismen op nationaal of subnationaal niveau te ondersteunen. Deze richtsnoeren kunnen niet worden beschouwd als een uitgebreide opleiding over het faciliteren van doorverwijzingen. Daarom wordt nationale instanties aanbevolen ervoor te zorgen dat de gebruikers over de relevante competenties en vaardigheden beschikken en een opleiding krijgen over het herkennen en doorverwijzen van personen met bijzondere behoeften overeenkomstig het internationale en nationale recht. Daarnaast dienen de nationale instanties ervoor te zorgen dat alle betrokken personen de toepasselijke gedragscodes naleven.

• 1

  Door het EASO gehanteerde operationele definitie van “verwijzingsmechanisme”: een mechanisme dat tot doel heeft personen met speciale behoeften te herkennen, te beschermen en te ondersteunen door hen door te verwijzen, in samenwerking met de relevante overheidsinstanties en het maatschappelijk middenveld. Deze definitie is gebaseerd op de definitie van nationale verwijzingsmechanismen voor slachtoffers van mensenhandel die is opgesteld door de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).

Leidende beginselen

De begeleidende richtsnoeren moeten worden toegepast in overeenstemming met de volgende beginselen. 

Non-discriminatie

Het non-discriminatiebeginsel houdt in dat ervoor wordt gezorgd dat personen niet worden gediscrimineerd (bijvoorbeeld door slechte behandeling of weigering tot dienstverlening) vanwege hun individuele eigenschappen of de groep waartoe zij behoren (bijvoorbeeld gender, leeftijd, sociaaleconomische achtergrond, ras, religie, etniciteit, handicap, seksuele gerichtheid dan wel genderidentiteit, genderexpressie of geslachtskenmerken).

Het belang van het kind

Het “belang van het kind” omvat de fysieke en emotionele veiligheid van kinderen (d.w.z. hun welzijn) en hun recht op ontwikkeling 2. Ingevolge artikel 3 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind (VRK) moet het belang van het kind voorop staan bij alle beslissingen en maatregelen die worden genomen, en moet het als leidraad dienen bij de selectie van dienstverleners, waarbij in gedachten moet worden gehouden dat deze dienstverleners over relevante beleidsmaatregelen en normen op het gebied van kinderbescherming moeten beschikken die hun werk en ethische normen aansturen 3.

Werken met kinderen

• Om te kunnen werken met kinderen, met name kinderen die het slachtoffer zijn van humanitaire crises, zonder begeleiding aankomen of zijn uitgebuit, moet eerst een gespecialiseerde opleiding op het gebied van kinderbescherming en kindvriendelijke gesprekstechnieken worden gevolgd, omdat anders de behoeften van deze kinderen mogelijk niet worden herkend en daar niet naar behoren in wordt voorzien.
• Zorg ervoor dat u weet welke diensten er voor kinderen beschikbaar zijn in uw regio, zodat u het betrokken kind kunt doorverwijzen.
• Als het u niet duidelijk is hoe u het belang van het kind voorop kunt stellen of als u problemen op het gebied van kinderbescherming constateert (mishandeling, verwaarlozing, uitbuiting enz.), verwijs het kind dan door naar een specialist op het gebied van kinderbescherming.
• Zorg ervoor dat u de nationale protocollen en wetten naleeft. In veel landen geldt een meldingsplicht met betrekking tot kindermishandeling, wat wil zeggen dat gevallen van vermeende kindermishandeling moeten worden gemeld aan de nationale wetshandhavingsinstanties.
• Voorzie in cultureel passende diensten (bijv. door culturele bemiddelaars bij het proces te betrekken, dienstverleners bewust te maken van de ervaringen van asielzoekers/vluchtelingen en de omstandigheden in hun land van herkomst, informatiemateriaal aan te passen aan verschillende culturen om het bereik ervan te verbeteren, en stigmatisering of verdere instandhouding van stereotypen tijdens de dienstverlening te voorkomen). Een cultureel gevoelige aanpak vereist dat u zich bewust bent van de andere culturele context en dat u de verschillen begrijpt.

Berokken geen schade

Dit beginsel houdt in dat maatregelen en acties die bedoeld zijn om personen met bijzondere behoeften te ondersteunen, hen niet mogen blootstellen aan verder leed of enig risico daarop. Er moet voor worden gewaakt dat betrokkenen geen schade wordt toegebracht als gevolg van genomen beslissingen, ondernomen acties of het verzamelen, opslaan of delen van hun gegevens. Secundaire victimisatie van slachtoffers van geweld moet worden voorkomen door een ondersteunende omgeving te creëren waarin de rechten van slachtoffers in acht worden genomen, hun veiligheid wordt gewaarborgd en zij met waardigheid en respect worden behandeld. Zorg ervoor dat niemand wordt onderworpen aan onnodige herhaalde ondervragingen of door meerdere personen wordt benaderd voor dezelfde informatie. 

Informatiebescherming 

Vertrouwelijkheid betekent dat gegevens alleen worden gedeeld in overeenstemming met het beginsel van kennisnemingsbehoefte en nadat de geïnformeerde toestemming van de betrokkene is verkregen voor een specifiek doel. Het beginsel van “kennisnemingsbehoefte” houdt in dat er zo min mogelijk gevoelige en identificerende informatie wordt verzameld en dat dergelijke gegevens alleen worden gedeeld met personen die ze nodig hebben om ondersteuning of hulp te bieden – m.a.w. zo weinig mogelijk personen. Verzamelde informatie en gegevens moeten worden beschermd op een manier die adequaat en relevant is en in verhouding staat tot het beoogde doel. 

De verplichting om de vertrouwelijkheid van gegevens in acht te nemen rust op alle betrokken partijen, met inbegrip van dienstverleners, zoals tolken, zodat de over verzoekers verzamelde informatie wordt beschermd en er wordt gegarandeerd dat deze alleen met toestemming van de verzoeker en voor een specifiek doel toegankelijk is. Belangrijk om hier op te merken is dat de vertrouwelijkheid aan banden wordt gelegd wanneer er veiligheidsrisico’s worden vastgesteld en andere dienstverleners (bijvoorbeeld gezondheidswerkers) om hulp moet worden gevraagd, of wanneer er sprake is van een situatie waarin een wettelijke verplichting bestaat om misdrijven te melden. Deze beperkingen moeten aan het begin van het gesprek tijdens het proces van geïnformeerde toestemming of instemming aan de verzoeker worden uitgelegd. 

Gegevensbescherming 

De verwerking 5 van de gegevens van een verzoeker6 is rechtmatig indien die verzoeker toestemming heeft gegeven voor de verwerking van zijn of haar persoonsgegevens voor één of meer specifieke doeleinden, indien dit noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang of de uitoefening van openbaar gezag, dan wel indien dit gebeurt om de vitale belangen van de verzoeker te behartigen. Gebruikers en dienstverleners dienen de gegevens van verzoekers te behandelen met volledige inachtneming van hun specifieke nationale wetgeving inzake gegevensbescherming alsook in overeenstemming met de algemene verordening gegevensbescherming (AVG)7. 

Geïnformeerde toestemming

Toestemming betekent elke vrije, specifieke, geïnformeerde en ondubbelzinnige wilsuiting waarmee een verzoeker door middel van een verklaring of een ondubbelzinnige actieve handeling toestemming geeft voor de doorverwijzing van minimaal noodzakelijke informatie en de verwerking van zijn of haar persoonsgegevens.

Wanneer het om kinderen gaat zijn ouders en voogden in loco parentis doorgaans verantwoordelijk om toestemming te geven voor het verlenen van diensten aan hun kind. 

Het leeftijdsbereik waarin kinderen ouderlijke toestemming nodig hebben, is afhankelijk van de relevante nationale wetgeving. 

“Geïnformeerde instemming”8 is een verklaring van bereidheid om deel te nemen aan diensten. Voor jongere kinderen die per definitie te jong zijn om geïnformeerde toestemming te geven, maar die wel oud genoeg zijn om te begrijpen wat er gebeurt en in te stemmen met deelname aan diensten, wordt de “geïnformeerde instemming” van het kind gevraagd.

 In ieder geval moeten de staten die partij zijn bij het VRK uit hoofde van artikel 12 van dat verdrag ervoor zorgen dat kinderen die in staat zijn hun eigen mening te vormen, het recht hebben om die mening vrijelijk te uiten in alle situaties die hen aangaan, en dat aan die mening het nodige gewicht wordt toegekend in overeenstemming met de leeftijd en de rijpheid van het kind. 9.

• 2 
• 3 
• 5

  In artikel 4, punt 2, AVG wordt de verwerking van persoonsgegevens gedefinieerd als “het verzamelen, vastleggen, ordenen, structureren, opslaan, bijwerken of wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiden of op andere wijze ter beschikking stellen, aligneren of combineren, afschermen, wissen of vernietigen” van persoonsgegevens.

• 6

  In artikel 4, punt 1, AVG worden persoonsgegevens gedefinieerd als “alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (“de betrokkene”); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon”.

• 7 
• 8

  “Interagency Guidelines for Case Management and Child Protection” (Overkoepelende Richtsnoeren voor dossierbeheer en kinderbescherming”, 2014, werkgroep Kinderbescherming van de Global Protection Cluster, blz. 116.

• 9

  Zoals neergelegd in artikel 12 VRK moet het kind hiertoe “in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord in iedere gerechtelijke en bestuurlijke procedure die het kind betreft, hetzij rechtstreeks, hetzij door tussenkomst van een vertegenwoordiger of een daarvoor geschikte instelling, op een wijze die verenigbaar is met de procedureregels van het nationale recht”.

Verwijzingsprocedure

Identificatie en verwijzing

Doorverwijzing kan, net als de identificatie en beoordeling van bijzondere behoeften, op elk moment van de procedure plaatsvinden. Na de identificatie en, in voorkomend geval, een eerste beoordeling van bijzondere behoeften moeten de volgende stappen van het verwijzingsproces worden doorlopen. 

1. Leg aan de verzoeker uit wat het doel van verwijzing is, uit welke stappen deze procedure bestaat en waarom zijn of haar informatie wordt verzameld, bevestig dat deze gegevens alleen met toestemming van de verzoeker en uitsluitend voor verwijzingsdoeleinden worden gedeeld, en licht toe aan welke beperkingen die vertrouwelijkheid onderhevig is in overeenstemming met de nationale wetgeving.
2. Verzamel relevante en evenredige persoonsgegevens en informatie verzamelen om de verwijzing te vergemakkelijken, met het verwijzingsformulier als leidraad.
3. Alle informatie die tijdens het contact met de betrokken verzoeker wordt gedeeld of van andere partijen wordt ontvangen, moet worden opgetekend om een doeltreffende verwijzingsprocedure te garanderen. Hiertoe kan het verwijzingsformulier worden gebruikt.
4. Op basis van de verkregen informatie moet het risiconiveau van het dossier worden vastgesteld – onmiddellijk, hoog, middelhoog of laag – en moet de verwijzingstermijn worden bepaald.
5. Beschikbaarheid en toegankelijkheid van de geselecteerde dienstverleners: verzoekers moet worden gevraagd of zij zelf toegang kunnen krijgen tot/contact kunnen opnemen met dienstverleners, of, indien dit niet het geval is, langs welke weg zij bereikbaar zijn voor follow-upactiviteiten, rekening houdend met efficiëntie, gemak en veiligheid. Als er geen hindernissen zijn die de toegang van de betrokken persoon tot een dienstverlener belemmeren (bijv. mobiliteitsproblemen, afstand, veiligheidskwesties, behoeften op vertolkingsgebied enz.) kan hem of haar de nodige informatie en begeleiding worden gegeven over waar en hoe de dienst toegankelijk is. Waar mogelijk moeten personen met speciale behoeften worden gestimuleerd en ondersteund om zich zelfstandig toegang te verschaffen tot diensten.
6. Verkrijging van geïnformeerde toestemming: de verzoeker moet toestemming geven voor de verwijzing naar specifieke dienstverleners en voor de noodzakelijke gegevensuitwisseling.
7. Zodra deze toestemming is verkregen, kan de doorverwijzing naar de juiste dienstverlener worden uitgevoerd.

De ontvangende dienstverlener moet de gebruiker op de hoogte houden van de genomen maatregelen, voor dat zover mogelijk en passend is en de betrokkene daarmee instemt. Indien de ontvangende dienstverlener niet in staat is de benodigde dienst te verlenen, moet de gebruiker hiervan zo spoedig mogelijk op de hoogte worden gesteld, zodat er elders ondersteuning kan worden gezocht.

Stroomschema van de procedure

Hieronder vindt u een visuele weergave van de procedure die in de vorige afdeling is uiteengezet, met een overzicht van alle stappen en waarborgen.

Risicobeoordeling 

Een risicobeoordeling helpt de prioriteit van de vereiste respons vast te stellen. Als een verzoeker de benodigde steun niet krijgt, kan hij of zij daar aanzienlijke negatieve gevolgen van ondervinden. Daar moet rekening worden gehouden bij het inschatten van het risiconiveau en de urgentie van de verwijzingsprocedure en follow-upmaatregelen.

Bij het vaststellen van een verhoogd risico moet rekening worden gehouden met de blootstelling (of het risico op blootstelling) van een persoon aan trauma, schendingen van de mensenrechten, andere ontberingen en levensomstandigheden, evenals het vermogen van de betrokken persoon om hiermee om te gaan, bestaande ondersteuningsmechanismen en oplossingen. 

Bij het inschatten van het risiconiveau moet rekening worden gehouden met de frequentie en intensiteit van ervaringen, zowel in het verleden als in het heden, alsook met mogelijke dreigende risico’s en de beschikbaarheid van steunmechanismen voor de betrokkene binnen diens familie of gemeenschap totdat de betreffende dienst kan worden verleend. 

Alle vergaarde informatie moet op holistische wijze worden geanalyseerd om het risiconiveau van de betrokkene te beoordelen.

In onderstaande grafiek wordt een basisanalyse van de risico-elementen geschetst. Dit vormt geen volwaardige beoordeling, maar stippelt enkele leidraden en parameters uit om de prioriteit van de vereiste respons te benaderen. 

Grafiek 1. Beoordeling van het risiconiveau op basis van de ernst van en de kans op schade indien er geen maatregelen worden genomen.

Om deze gevolgen te beoordelen en de urgentie van de te nemen maatregelen te kennen, moet u eerst de kans op schade evalueren (horizontale as) ingeval de verzoeker geen adequate ondersteuning krijgt voor specifieke behoeften. Deze waarschijnlijkheid wordt gemeten op een schaal van 1 tot 5, waarbij 1 staat voor “onwaarschijnlijk” is en 5 voor “zeker”.

Beoordeel vervolgens de ernst van het letsel (verticale as) dat kan worden toegebracht als ondersteuning uitblijft. De ernst wordt gemeten met cijfers van 2 tot 5, waarbij 2 “geen schade” betekent en 5 de ultieme prijs vertegenwoordigt. Door de kans en de ernst te vermenigvuldigen krijgt u de risicoscore, die in dit voorbeeld de vorm aanneemt van een getal tussen 2 en 25.

Ga op basis van de bijbehorende kleur en de berekende risicoscore in grafiek 1 door naar grafiek 2 en beoordeel het responsniveau. De prioriteit die aan de te nemen maatregelen wordt gegeven, dient ter beperking van de kans op of de ernst van een negatief gevolg van het uitblijven van passende ondersteuning om in de behoeften van de verzoeker te voorzien.

Het resultaat van de voornoemde beoordeling kan worden vastgelegd in het verwijzingsformulier om de prioriteit van de vereiste respons in het betrokken specifieke geval weer te geven.

Personen met bijzondere behoeften die geen verhoogd risico lopen en/of geen complexe behoeften hebben die dringende maatregelen vereisen, dienen te worden geïnformeerd over de beschikbare diensten om in hun vastgestelde behoeften te voorzien. Degenen die daartoe in staat zijn, dienen te worden aangemoedigd om zelf gebruik te maken van de diensten, zodat doorverwijzing niet nodig is. 

Personen met bijzondere behoeften die wel complexe behoeften hebben die dringende maatregelen of een goede coördinatie van ondersteunende diensten vereisen, moeten worden doorverwezen naar partnerorganisaties/dienstverleners voor het beheer van hun dossier of gespecialiseerde ondersteuning.

De verwijzing van personen een hoog risico die onmiddellijke of dringende actie behoeven, moet telefonisch worden gedaan en dient te worden opgevolgd. 
 

Grafiek 2. Beoordeling van het responsniveau

Wat mag wel en wat zeker niet?

Nadere richtsnoeren en relevante links

Voorbeeldmechanismen en modelformulier met SOP’s

• UNHCR, “The 10-Point Plan in Action”, Mechanisms for screening and referral (het tienpuntenplan in actie, mechanismen voor screening en verwijzing), bijgewerkte versie van 2016: https://www.unhcr.org/publications/manuals/5846d0207/10-point-plan-action-2016-update-chapter-5-mechanisms-screening-referral.html
• Hongaars Helsinki-comité, Short guide on the support and care of asylum seeking torture victims (korte gids betreffende het steunen en verzorgen van slachtoffers van foltering die asiel aanvragen), 15 mei 2017: https://www.helsinki.hu/en/short-guide-on-the-support-and-care-of-asylum-seeking-torture-victims/
• IOM, IOM Guidance on referral mechanisms: for the protection and assistance of migrants vulnerable to violence, exploitation and abuse, and victims of trafficking (richtsnoeren van de IOM betreffende verwijzingsmechanismen: voor de bescherming en ondersteuning van migranten die kwetsbaar zijn voor geweld, uitbuiting en misbruik, evenals slachtoffers van mensenhandel), 2020: https://publications.iom.int/system/files/pdf/iom_guidance_on_referral.pdf
• UNHCR, The Heightened Risk Identification Tool (User Guide) (instrument ter identificatie van verhoogd risico (gebruikershandleiding)), juni 2010, tweede uitgave:
• UNHCR Heightened Risk Identification Tool
• UNHCR en IDC, Vulnerability Screening Tool (instrument voor kwetsbaarheidsscreening), 2016: https://www.unhcr.org/protection/detention/57fe30b14/unhcr-idc-vulnerability-screening-tool-identifying-addressing-vulnerability.html